Uma matriz de políticas para a prosperidade inclusiva

Introdução

Um dos maiores desafios que os países enfrentam hoje é a distribuição muito desigual de oportunidades, recursos, renda e riqueza entre as pessoas. A prosperidade inclusiva – por meio da qual muitas pessoas de diferentes origens podem se beneficiar do crescimento econômico, das novas tecnologias e dos frutos da globalização – permanece indefinida. Para lidar com essas questões, as sociedades enfrentam escolhas entre muitas políticas e arranjos institucionais diferentes para tentar garantir uma oferta adequada de empregos e atividades produtivas, bem como o acesso à educação, meios financeiros e outras dotações que preparam os indivíduos para sua participação na economia. .

Neste artigo, oferecemos uma estrutura simples e organizada para pensar sobre políticas para a prosperidade inclusiva. Fornecemos uma taxonomia abrangente de políticas, distinguindo entre os tipos de desigualdade que abordam e os estágios da economia em que a intervenção ocorre. A taxonomia esclarece as diferenças entre as abordagens concorrentes para equidade e inclusão e pode ajudar os analistas a avaliar os impactos e implicações de diferentes políticas e identificar lacunas potenciais.

Uma matriz 3 x 3

A estrutura pode ser resumida por uma matriz 3 x 3, mostrada na Figura 1. [1]Consideramos que a discussão de políticas pode ser organizada em torno de duas questões ou dimensões. Em primeiro lugar, que grupo de renda é o alvo das políticas destinadas a combater a desigualdade ou a insegurança econômica? São principalmente as famílias de baixa renda na base da distribuição de renda? Ou são as classes médias, que tradicionalmente têm acesso a bons empregos, mas enfrentam cada vez mais a redução dos padrões de vida e a crescente insegurança econômica em muitas nações? Em vez disso, são as famílias de alta renda ou alta riqueza no topo que continuam concentrando mais poder econômico – bem como poder político, possivelmente – individualmente e por meio de ações em grandes corporações? As prioridades das políticas variam naturalmente, dependendo se o alvo são os pobres na base, as classes médias ou o topo da distribuição de renda.

A segunda questão diz respeito ao estágio da economia em que ocorre a intervenção. Uma distinção útil e cada vez mais usada, baseada em Hacker (2011), é entre as políticas de “pré-distribuição” e “redistribuição”. Nessa terminologia, as políticas de “redistribuição” são políticas ex post, que transferem renda e riqueza uma vez realizadas (por exemplo, transferências redistributivas, tributação progressiva e seguro social). Eles remodelam as desigualdades depois que as decisões econômicas relativas a empregos, investimentos ou inovações são tomadas. Em vez disso, usaremos o termo políticas de pós-produção para denotar essas políticas.

As políticas de “pré-distribuição” são aquelas que moldam diretamente o funcionamento e os resultados gerados pelos mercados. Achamos útil dividir ainda mais as políticas de pré-distribuição em duas categorias: políticas de pré-produção e de estágio de produção . As políticas de pré-produção determinam as dotações que as pessoas trazem para o mercado, como educação e habilidades, capital financeiro, redes sociais e capital social. As políticas do estágio de produção são aquelas que moldam diretamente as decisões de emprego, investimento e inovação das empresas. No geral, a classificação resultante envolve uma distinção tripla entre as políticas de pré-produção, produção e pós-produção. Eles são mostrados como colunas na Figura 1.

Notamos que o estágio em que as políticas intervêm não é o único estágio em que as políticas podem ter efeitos. Na verdade, existe uma interdependência natural entre as três colunas. Por exemplo, impostos de renda ou transferências de seguro social (políticas de pós-produção) podem afetar os comportamentos no mercado de trabalho e a eficácia das políticas ou regulamentações ativas do mercado de trabalho.

FIGURA 1: A MATRIZ DE POLÍTICAs (Traduzida)

Estados de bem-estar tradicionais: intervenção pré e pós-produção

Os estados de bem-estar tradicionais normalmente contam com a primeira (pré-produção) e a terceira (pós-produção) colunas dessa matriz, focalizando a educação e o treinamento, por um lado, e a tributação progressiva e o seguro social, por outro. As políticas do estágio de produção geralmente são consideradas separadamente, com foco na competição de mercado, investimento físico e P&D e inovação. Essa separação entre a primeira e a terceira colunas de um lado e a do meio do outro reflete a dicotomia tradicional entre políticas sociais e crescimento econômico ou políticas de produtividade. O primeiro visa corrigir a desigualdade e a insegurança, o segundo, para melhorar a produtividade, a inovação e o crescimento.

Essa dicotomia é justificável quando a economia oferece bons empregos para todos aqueles com educação e habilidades adequadas e onde a maioria das pessoas pode ter uma chance razoável de um padrão de vida de classe média. Mas é menos justificável em um mundo em que os padrões de vida da classe média e bons empregos estão se deteriorando, devido às tendências seculares da globalização e da mudança tecnológica. O desaparecimento de bons empregos, a proliferação de empregos ruins e mercados de trabalho regionais deprimidos, bem como a crescente insegurança econômica, parecem ser problemas estruturais enfrentados pelas economias de mercado contemporâneas. Para lidar com isso, a intervenção política nos estágios de pré-produção (coluna 1) e pós-produção (coluna 3) é necessária, mas não quase suficiente. Também é fundamental abordar de forma direta e direta o estágio de produção (coluna 2). Mais precisamente,

Na verdade, o próprio estágio de produção pode perpetuar, atenuar ou ampliar as desigualdades e a insegurança existentes, por meio das decisões de emprego, investimento e inovação tomadas pelas empresas.

Por que devemos nos preocupar com o meio? Os custos do aperto da classe média

“Bons empregos” são tradicionalmente definidos como o fornecimento de um salário alto o suficiente para permitir condições de vida decentes, benefícios sociais e oportunidades de progressão na carreira. Uma pesquisa com cidadãos franceses e norte-americanos realizada em Rodrik e Stantcheva (2021) mostra que os termos mais frequentes que vêm à mente dos entrevistados quando solicitados a definir bons empregos são “bom salário”, “um bom ambiente / boa sensação”, “Boas condições de trabalho” e “vida familiar”. Em suma, bons empregos são o que permite aos cidadãos viver uma vida típica de classe média.

A disponibilidade de bons empregos em número adequado é importante não apenas para os próprios trabalhadores, mas também para os impactos mais amplos e repercussões que tem na sociedade (Rodrik e Sabel, 2019). A falta de bons empregos e o esvaziamento da classe média podem ter consequências sociais adversas: desestruturação familiar, crime, abuso de drogas e opiáceos. Também pode ter custos políticos na forma de um aumento do populismo autoritário etnonacionalista e da polarização política. Finalmente, como os benefícios de produtividade de novas tecnologias (por exemplo, automação, economia do conhecimento, avanços digitais) permanecem engarrafados em algumas empresas e setores, e entre alguns grupos de trabalhadores em áreas metropolitanas, a concentração de bons empregos reduz o crescimento da produtividade agregada na economia como um todo.

Essa gama de custos potenciais econômicos, políticos e sociais não é necessariamente levada em consideração quando as empresas tomam suas decisões de produção e investimento. Isso abre espaço para a intervenção pública para internalizar esses spillovers, para os quais nossa matriz 3 × 3 pode ser uma estrutura organizacional.

Atuando em todas as colunas, uma abordagem integrativa

Embora as políticas do estágio de produção não sejam um substituto para as políticas de educação, tributação progressiva ou proteção social, são complementos críticos que visam mais diretamente a desigualdade e a insegurança que surgem no curso da produção. Intervir nessa área tem o potencial de aliviar o fardo sobre orçamentos de gastos sociais sobrecarregados.

Além disso, os cidadãos e os governos em muitos países geralmente percebem que estão enfrentando um trade-off indesejável entre a qualidade e a quantidade de empregos, ou seja, entre ter mais empregos bons e enfrentar um desemprego mais alto. Muitos países adotam a posição de permitir que os mercados de trabalho dualísticos se fortaleçam (Temin, 2017): Pequenos enclaves de atividades produtivas e altamente remuneradas existem em meio a muitos empregos mal remunerados e bolsões de desemprego. Teme-se que padrões mais elevados sobre as condições gerais de trabalho resultem inevitavelmente em maior desemprego e redução das horas de trabalho para aqueles que permanecem empregados. Em países onde os salários mínimos e as regulamentações trabalhistas impedem que a renda caia muito, como é o caso em muitas economias da Europa Ocidental, o desemprego acaba atingindo os jovens trabalhadores e os novos candidatos a emprego que desejam entrar no mercado de trabalho.

Essa tensão é real, mas poderia ser aliviada aumentando a oferta de bons empregos produtivos para incluir aqueles que, de outra forma, seriam excluídos. Historicamente, um crescimento de bons empregos disponíveis foi alcançado graças aos aumentos de produtividade em toda a economia, o que estreitou a lacuna entre as oportunidades disponíveis para quem está de dentro e para quem está fora do mercado de trabalho. Por exemplo, a mecanização da agricultura durante o século XIX e o início do século XX criou desemprego nas áreas rurais, mas os trabalhadores excedentes encontraram emprego nos centros urbanos, nos setores de manufatura e serviços relacionados, com maior produtividade e salários. Isso não acontece mecanicamente, porém: Durante a segunda metade do século XX, a desindustrialização do crescimento da produtividade do trabalho na indústria e a concorrência das importações levou a declínios nos empregos disponíveis na produção e a uma mudança em direção ao emprego nos serviços, onde os salários e as condições de emprego eram geralmente piores. As tendências tecnológicas atuais também não estão levando automaticamente a mais empregos bem pagos e bem pagos. Portanto, é necessária uma ação na coluna 2.

É importante ressaltar que bons empregos e boas empresas podem ser complementares: boas empresas produzem bons empregos – e talvez vice-versa. Isso fornece mais um argumento claro para também ter como alvo a coluna 2 da matriz e para olhar as políticas nas colunas de uma forma integrada. A produtividade das empresas com baixos salários e baixa produtividade tem de ser melhorada para que possam oferecer empregos bons e com salários suficientemente elevados. Da mesma forma, não basta simplesmente treinar ou retreinar trabalhadores; as empresas também devem atualizar suas capacidades. Tal abordagem – se bem-sucedida – pode aumentar a produtividade e o crescimento econômico também. Em vez de ter grandes setores e grupos de trabalhadores improdutivos e atrasados, estes se juntariam e contribuiriam para as áreas produtivas da economia, beneficiando-se dos avanços e das tecnologias. Até certo ponto,

As trilhas amplamente distintas de políticas sociais e de produtividade econômica, competitividade e políticas de crescimento precisam, portanto, se fundir em certa medida. As colunas da matriz devem ser tratadas de forma integrada, com políticas de emprego que se assemelhem mais a políticas de inovação e industriais, e a políticas industriais e de inovação que se assemelhem mais a políticas de mercado de trabalho.

Preenchendo a Matriz: Exemplos de Políticas

Agora damos exemplos de vários países sobre os tipos de políticas que se encaixam em cada célula dessa matriz, denotadas por uma letra. Obviamente, quando usamos essa matriz para caracterizar o panorama das políticas em diferentes países, precisamos ter em mente que o escopo e o grau de intervenção em cada célula podem variar.

RENDA INFERIOR, ESTÁGIO DE PRÉ-PRODUÇÃO (CÉLULA SUPERIOR ESQUERDA)

• Intervenções na primeira infância
  • Educação infantil obrigatória (França)
  • Subsídios para creches para famílias de baixa renda (EUA)
• Políticas de educação primária
  • Educação obrigatória nas escolas primárias e secundárias (países da OCDE)
  • Escolas financiadas e administradas pelas autoridades locais (Finlândia)

RENDAS INFERIORES, ESTÁGIO DE PRODUÇÃO (CÉLULA CENTRAL SUPERIOR)

• Regulamentos de salário mínimo
  • Salário mínimo definido na legislação nacional (EUA, maioria dos países da UE)
  • Salário mínimo definido em acordos de negociação coletiva (Áustria, Bélgica, Noruega, Suíça)
• Estágios
  • Estruturas nacionais para regulamentar e promover a aprendizagem (maioria dos países da UE)
  • Financiamento público para apoiar estágios, seja para empresas ou aprendizes (maioria dos países da UE)
  • Padrões nacionais para identificar estágios de alta qualidade (EUA)
• Contribuições sociais reduzidas para empresas com empregados de baixa renda
  • Contribuições muito baixas do empregador para funcionários com salário mínimo (Irlanda)
  • Incentivos fiscais para o recrutamento de trabalhadores desempregados ( Lei de Contratação de Incentivos para Restaurar Empregos , EUA)
• Subsídios no trabalho
  • Crédito de imposto de renda ganho (EITC, EUA)
  • Prime pour l’emploi (PPE, França)

RENDA INFERIOR, ESTÁGIO DE PÓS-PRODUÇÃO (CÉLULA SUPERIOR DIREITA)

• Transferências sociais
  • Moradia, família, benefícios para crianças (países da OCDE)
• Renda mínima garantida
  • Transferência mensal ( Revenu de solidarité ativo , França)
  • Transferência mensal para idosos e deficientes ( Supplemental Security Income , EUA)

RENDA MÉDIA, ESTÁGIO DE PRÉ-PRODUÇÃO (CÉLULA ESQUERDA MÉDIA)

• Investimentos em educação superior
  • Gastos públicos com instituições terciárias (1,0% do PIB nos países da OCDE, em média)
  • O ensino superior como um direito legal (França)
  • Pell Grants (EUA)
• Esquemas para aprendizagem e treinamento de adultos
  • Agenda Europeia para a Educação de Adultos (UE)
  • Benefício fiscal para despesas de ensino superior ( American Opportunity Tax Credit , EUA)
  • Abono de educação de adultos (Finlândia)

RENDA MÉDIA, ESTÁGIO DE PRODUÇÃO (CÉLULA CENTRAL MÉDIA)

• Políticas de cluster para gerar e disseminar inovação
  • Vale do Silício (EUA), Toyota Cluster (Japão), Cambridge Technopole (Reino Unido), Sophia Antipolis (França)
• Entidades de apoio a PMEs
  • KfW Mittelstandsbank , o braço de PMEs do banco de investimento público da Alemanha (17,2 bilhões de euros de financiamento em 2018)
  • Administração de pequenas empresas (EUA)
• Licenciamento ocupacional
  • Normas legais para determinar as categorias de trabalho que exigem licenciamento governamental (países da OCDE)
• Treinamento no trabalho
  • Conta de atividade pessoal ( formação Compte, França)
  • Lei de Oportunidades e Inovação da Força de Trabalho (EUA)
• Negociação coletiva e conselho salarial
  • Conselho Sueco de Emprego
  • Office of Labor-Management Standards (EUA)
• Políticas comerciais
  • Tarifas dos EUA em produtos de fabricação chinesa
  • Acordos de livre comércio da UE

RENDA MÉDIA, ESTÁGIO DE PÓS-PRODUÇÃO (CÉLULA DIREITA DO MEIO)

• Benefícios de desemprego
  • Seguro nacional de desemprego (países da UE)
  • Benefícios de desemprego fornecidos pelos governos locais (EUA)
• Pensões
  • Sistema público de pensões (França)
  • Isenções fiscais para contribuições de pensão (EUA)

RECEITAS SUPERIORES, ESTÁGIO DE PRÉ-PRODUÇÃO (CÉLULA INFERIOR ESQUERDA)

• Tributação sucessória
  • Tributação de qualquer valor herdado ou presente recebido durante a vida ( tributação de transferência de patrimônio com base no beneficiário vitalício , Irlanda)
  • Taxas de impostos diferenciadas com base na relação com o falecido (maioria dos países da UE)
  • Abolição da tributação sobre herança (Noruega, Suécia)
• Tributação imobiliária
  • Com base no espólio do falecido (Reino Unido, EUA)
• Tributação de presentes
  • Presentes tributados com base nas taxas de rendimento (Lituânia)
  • Tributação plana de presentes monetários, tributação progressiva de presentes não monetários (Grécia)

RECEITAS SUPERIORES, ESTÁGIO DE PRODUÇÃO (CÉLULA CENTRAL INFERIOR)

• Créditos fiscais para P&D
  • Crédito pelo aumento das atividades de pesquisa (EUA)
  • Crédito fiscal diferenciado para PMEs e. grandes empresas (Holanda)
• Subvenções para P&D
  • Fundo Europeu de Inovação (UE)
  • Subsídio para incentivar as PMEs a investirem em P&D ( Small Business Innovation Research Program , EUA)
• Políticas Antitruste
  • Investigação sobre abuso de poder de mercado para plataformas digitais (EUA, UE)
  • Regulamentação de fusões (por exemplo, fusão fracassada Alstom-Siemens) (UE)
• Tributação de renda corporativa
  • Taxas reduzidas de imposto de renda corporativo para PMEs (França, Bélgica, Portugal)
  • Tributação de alguns lucros estrangeiros de empresas nacionais – ( Renda global intangível com baixa tributação , EUA)

RECEITAS SUPERIORES, ESTÁGIO DE PÓS-PRODUÇÃO (CÉLULA INFERIOR DIREITA)

• Principais taxas de imposto de renda
  • Tributação de renda progressiva (EUA, UE)
  • Imposto fixo sobre a renda (Hungria, Romênia)
  • Tratamento tributário de empresas repassadas (EUA)
• Tributação de ganhos de capital
  • Taxas de impostos diferenciadas dependendo da duração da propriedade do ativo (EUA)
  • Sem impostos sobre ganhos de capital (Bélgica, Luxemburgo, Eslováquia)
• Impostos sobre a riqueza
  • Receitas do imposto sobre a fortuna indo para os governos locais (Noruega)
  • Imposto sobre a fortuna em classes de ativos específicas ( Impôt sur la fortune immobilière, França)

Conclusão

A matriz de política é uma estrutura organizacional. Não determina per se quais são as políticas certas, mas destaca que existem oportunidades em cada uma das três fases do processo econômico e em diferentes segmentos da distribuição de renda. Pode ajudar a agilizar as discussões sobre políticas, identificar áreas de intervenção, revelar como as diferentes partes de um sistema geral de políticas se encaixam e permitir comparações úteis entre os regimes de políticas em diferentes países.

Notas finais

[1] A matriz foi usada pela primeira vez na introdução de Blanchard e Rodrik (2021) e, posteriormente, em Rodrik e Stantcheva (2020; 2021).

Referências

Blanchard, Olivier e Dani Rodrik (2021). “Introdução”, em Combatting Inequality: Rethinking Government’s Role. MIT Press.

Hacker, Jacob S. (2011). “Os fundamentos institucionais da democracia da classe média.” Governança Progressiva , 33-37.

Rodrik, Dani e Charles Sabel (2019). “Building a Good Jobs Economy,” in Danielle Allen, Yochai Benkler e Rebecca Henderson, eds., Political Economy and Justice, University of Chicago Press, a ser publicado.

Rodrik, Dani e Stefanie Stantcheva (2020). “Desigualdade econômica e insegurança: Políticas para uma economia inclusiva,” Relatório para a Comissão Blanchard-Tirole.

Rodrik, Dani e Stefanie Stantcheva (2021). “Fixing Capitalism’s Good Jobs Problem”, na edição especial da Oxford Review of Economic Policy sobre Capitalismo: O que deu errado, o que precisa mudar e como pode ser consertado?   editado por Paul Collier, Diane Coyle, Colin Mayer e Martin Wolf, a ser publicado .

Temin, Peter (2017). O desaparecimento da classe média: preconceito e poder em uma economia dual . Cambridge, MA: MIT Press.

Esse artigo foi retirado da publicação feita no site “econfip.org”,  de abril de 2021.

Tradução: Redação Paraíso Brasil