Que as Comissões Parlamentares de Inquérito constituem instrumento de ação política das minorias é fato de amplo conhecimento.
O estatuto constitucional das minorias parlamentares, fundado no art. 58, § 3º, CF, vem sendo construído por sucessivas e reiteradas decisões do Supremo Tribunal Federal marcadas pela lógica de proteger as minorias e afastar óbices procedimentais com fundo político que as maiorias, muitas vezes com apoio das mesas das Casas do Congresso Nacional, opuseram em todos os governos à criação das comissões de investigação parlamentar (https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/141330/R173-11.pdf?sequence=1&isAllowed=y)
Também é notório que mesmo quando as minorias superam os obstáculos políticos para obter as assinaturas necessárias para a criação (171 deputados e/ou 27 senadores) e sua instalação (por vezes resistida pela Presidência da Casa), a maioria constituída no plenário da comissão logra imprimir um rumo e um ritmo para as investigações que acaba por atropelar a minoria e comprometer o motivo do inquérito e a busca da verdade real.
As comissões de investigação parlamentar vivem uma tensão decorrente de sua dúplice natureza, política e judicialiforme.
Nascidas da luta política, e sendo tanto consequência como causa de, por vezes, profundas alterações na correlação de forças no Parlamento e na vida política nacional, as CPIs são, por outro lado, dotadas de poderes de investigação próprios aos das autoridades judiciais.
Por isso, sua efetividade (e legitimidade perante a opinião pública) depende da capacidade que desenvolvam durante os trabalhos de equilibrar sua natureza (e finalidade) política com um funcionamento que combine a regra da maioria e as normas do direito constitucional penal democrático, de índole garantista.
Tudo isso sob os olhos atentos do Supremo Tribunal Federal, frequentemente convocado a calibrar esse equilíbrio instável.
O PL 893/2025 e a exceção da verdade
Neste contexto, um dos parlamentares com mais larga experiência em investigação parlamentar, o senador Espiridião Amin (PP/SC) apresentou projeto alterando Lei nº 1.579/52, com o objetivo introduzir de maneira expressa a exceção da verdade no funcionamento das CPIs e determinar que os respectivos incidentes processuais componham, em apartado, o relatório final da comissão (https://legis.senado.leg.br/sdleg-getter/documento?dm=9912066&ts=1741734004688&rendition_principal=S&disposition=inline):
“Art. 4º-A. Nas Comissões Parlamentares de Inquérito, é lícito aos investigados ou parlamentares invocar a exceção da verdade nos casos que envolvam crimes contra a honra ou imputação de conduta ilícita a agentes públicos ou privados, desde que relacionada ao objeto da investigação parlamentar, ou no caso de informação ou fato que possa alterar o sentido da investigação, observado o art. 339 do Decreto-Lei nº 2.848, de 7 de dezembro de 1940 – Código Penal.
Parágrafo único.
Cada incidente de exceção da verdade será autuado em apartado, sendo encaminhado, junto com o relatório final, na forma de anexo, observado o art. 6º-A, independentemente de deliberação da Comissão.”
O art. 6º – A, introduzido pela Lei 13.367/2016, a que se refere o projeto, trata do relatório circunstanciado dos trabalhos da comissão, “com suas conclusões, para as devidas providências, entre outros órgãos, ao Ministério Público ou à Advocacia-Geral da União, com cópia da documentação, para que promovam a responsabilidade civil ou criminal por infrações apuradas e adotem outras medidas decorrentes de suas funções institucionais.”
Crimes contra a honra
A exceção da verdade é um mecanismo de defesa previsto no Código Penal – nos crimes de calúnia (art. 138 do Código Penal) e, em casos específicos, de difamação (art. 139 do Código Penal) – por meio do qual o acusado pode provar serem verdadeiras as acusações feitas contra o ofendido.
Com isso, sem deixar de tutelar a honra e a reputação contra acusações falsas, evita-se que a Justiça seja utilizada indevidamente para punir quem divulga fatos verdadeiros de interesse público.
A exceção da verdade é admitida no crime de calúnia (imputar a alguém fato definido como crime), salvo se o ofendido for o Presidente da República ou chefe de governo estrangeiro, quando o ofendido houver sido absolvido por sentença irrecorrível do crime que se lhe imputou ou não tenha sido por ele condenado em sentença definitiva.
No crime de difamação (imputar a alguém fato ofensivo à sua reputação), só é cabível a exceção da verdade se o ofendido for funcionário público e a ofensa estiver relacionada ao exercício de suas funções.
A exceção da verdade não é admissível no crime de injúria (art. 140 do Código Penal), que envolve ofensa à dignidade ou decoro da vítima e cuja configuração independe da veracidade das afirmações injuriosas.
Assim, embora o projeto esteja tecnicamente bem assentado, é possível que a discussão nas comissões temáticas possa aperfeiçoá-lo no sentido de precisar o alcance da exceção da verdade, somente admissível para o crime de calúnia e em casos específicos de difamação, e não genericamente nos crimes contra a honra, como prevê a sua redação original.
A experiência histórica das CPIs e limite ao poder da maioria
Marcos Santi, consultor legislativo aposentado do Senado Federal, especialista na matéria, refere-se ao que denomina “o paradoxo das CPIs”, qual seja, o de que o instituto seja ao mesmo tempo instrumento das minorias (art. 58, § 3º, CF) e funcione com base na regra constitucional da maioria (art. 47, CF). (‘As CPIs e o Planalto”, Editora Prismas, Curitiba, 2014)
Neste sentido, o PL 893/2025 insere-se no esforço interinstitucional de fazer valer o espírito da regra constitucional do art. 58, § 3º, CF, que assegura à minoria protagonismo não só na criação como no funcionamento das CPIs.
Se as minorias podem criar uma comissão de investigação é imperativo lógico que devam ter poder sobre os rumos que ela terá.
O projeto nasce da constatação de que historicamente os relatórios das CPIs não têm sido suficientemente circunstanciados e nem sempre expressam resultados efetivos que respondam aos objetivos que motivaram sua criação.
Segundo o senador Amin, com quem conversamos, isso se dá em razão do controle, em geral absoluto, do rumo dos trabalhos exercido pela maioria na comissão.
Daí que o seu projeto, pela via da introdução explícita da exceção da verdade, vise dar às minorias parlamentares instrumentos mais efetivos para a busca da verdade real:
“ Esse procedimento, inclusive, evitará – como tem acontecido com incômoda frequência – que se formem maiorias nas CPIs que na prática impeçam o exercício da função investigativa e fiscalizatória por parte das minorias. “
O senador considera que o processo jurídico-constitucional das CPIs será aprimorado se se introduzir nele, de forma imperativa – portanto, ao largo da deliberação da maioria -, o procedimento da exceção da verdade, nos crimes contra a honra ou imputação a agentes públicos ou privados de conduta ilícita, desde que tenha apresentem pertinência temática com o objeto da investigação parlamentar “ou no caso de informação ou fato que possa alterar o sentido da investigação.”
CPIs e abuso de poder
Na justificativa do projeto o senador defende que a introdução expressa e imperativa do incidente de exceção da verdade no processo jurídico-constitucional das CPIs, trará, como efeito benéfico, a contenção do abuso de autoridade, não raro praticado por membros da CPI contra depoentes e que tem suscitado a judicialização preventiva por parte de quem teme sofrer violação de suas garantias constitucionais:
“Além de colaborar para a efetividade das investigações e para a busca da verdade real, esse importante instrumento servirá também para evitar judicializações desnecessárias, ou mesmo abuso de autoridade, como se vê, por vezes, quando depoentes são acossados com a ameaça de prisão ou de processo, por indevida aplicação do art. 4º da Lei de CPIs, apenas por estarem falando aquilo que é verdade – e podem provar que é.“
O art. 4º da Lei de CPIs, diz no inciso I, cuja aplicação abusiva o projeto quer evitar, que constitui crime “impedir, ou tentar impedir, mediante violência, ameaça ou assuadas, o regular funcionamento de Comissão Parlamentar de Inquérito, ou o livre exercício das atribuições de qualquer dos seus membros.”
Risco de banalização do uso da exceção da verdade
O experiente senador antecipa-se à contradita de que a introdução do procedimento da exceção da verdade nas CPIs possa resultar na sua banalização pelo uso indevido e excessivo que dele venham a fazer os depoentes.
A justificativa do projeto argumenta que, para conter quem se desvie em incontinência verbal não fundada em fatos, já existe a “responsabilização penal por denunciação caluniosa (Código Penal, art. 339), de modo que não há de se cogitar de qualquer temor acerca de possível banalização de acusações.”
Ademais, é de se acrescentar, depoentes que compareçam a CPIs na condição de testemunha estão sujeitos a processo por crime de falso testemunho, previsto no art. 4º, II, da Lei das CPIs, cujo tipo é “fazer afirmação falsa, ou negar ou calar a verdade como testemunha, perito, tradutor ou intérprete, perante a Comissão Parlamentar de Inquérito”, a ser sancionado com a mesma a prevista no art. 342 do Código Penal.
A necessidade da nova lei
Uma crítica que ouvimos de senadores e especialistas é o de que o projeto é desnecessário, pois o art. 6º da Lei das CPIs já prevê que “[o] processo e a instrução dos inquéritos obedecerão ao que prescreve esta Lei, no que lhes for aplicável, às normas do processo penal”
A crítica não nos parece robusta.
As leis têm também função pedagógica, cultural (de mudança de comportamentos de agentes públicos ou privados) e de especificação de comandos genéricos presentes no ordenamento.
Neste sentido, embora o projeto do senador Amin não esteja criando o direito à exceção verdade, já previsto no Código Penal, o está explicitando e especificando a sua aplicação no contexto da investigação parlamentar.
O que faz o projeto é estabelecer, pedagogicamente, a adequação da exceção da verdade para o bom desenvolvimento da investigação parlamentar, quando presentes os seus requisitos, e, aí sim uma inovação, fixar a obrigatoriedade de que o respectivo incidente processual conste como anexo do relatório final do inquérito, independente de deliberação do plenário – logo, restringindo, nesse particular, em proteção da minoria, o poder diretivo da maioria parlamentar.
Assim, a ser aprovado o projeto, os relatórios das CPIs passarão a conter, em apartado, “independente de deliberação da Comissão” (fora do controle político da maioria parlamentar), os incidentes de exceção da verdade para que deles tomem conhecimento o Ministério Público, “a fim de que este exerça sua inexpugnável prerrogativa de fazer juízo sobre a juridicidade das alegações.”
O projeto e seus méritos para além da polarização política
Tanto quanto se possa esperar comedimento analítico nestes tempos encrespados de polarização política, é recomendável relativizar no estudo do projeto a dramaticidade conjuntural a que a sua justificativa apela para fundamentar a necessidade da inovação na Lei das CPIs, qual seja, os atos de 8 de Janeiro:
“Um exemplo, entre tantos, foi visto na CPMI dos Atos de 8 de Janeiro – em que as alegações de omissão (dolosa ou culposa) das forças que deveriam fazer a segurança e a vigilância dos prédios públicos foram solenemente ignoradas, não obstante as robustas provas da veracidade dessas afirmações de alguns depoentes.”
É bom lembrar a obviedade de que as iniciativas de modificação do ordenamento jurídico invariavelmente surgem de necessidades concretas de natureza econômica, social, cultural, de defesa, enfim, respondem a um influxo conjuntural de caráter político.
Mas a conjuntura muda e tudo o que hoje enfurece o debate político e agita as instituições será mais adiante pó na estrada e matéria de interesse exclusivo de historiadores.
As leis, todavia, ficam e os aperfeiçoamentos institucionais que aportem se perenizam.
Daí que é sob uma dupla análise, retrospectiva e prospectiva, que o projeto deve ser avaliado.
Por um lado, olhar para o passado, para o histórico das CPIs, e indagar se, houvera então a previsão legal que ora se propõe, as comissões de investigação parlamentar poderiam ter tido melhores instrumentos para sua efetividade e, graças a isso, eventualmente obtido melhores resultados.
E prospectar o futuro, com o que se colheu do olhar retrospectivo, e perscrutar se é razoável vislumbrar doravante um melhor funcionamento das CPIs, com maiores garantias das minorias e melhores prognósticos para a busca da verdade real com a introdução da exceção da verdade nos inquéritos parlamentares na forma proposta pelo projeto.
Quem viver verá.
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